Başkanlığa meyleden otoriter yarı-başkanlık sisteminde 64. Hükumetin başbakanı geçtiğimiz hafta içinde kibarca bir ifadeyle görevden alındı. Geç kapitalistleşen ülkelerden sermaye çıkışıyla çakışan bu görev değişimi kararı Türkiye’de borsanın diğer benzer konumdaki ülkelerden daha fazla düşüşüne ve dövizin yine benzer konumdaki diğer ülkelere göre daha fazla değer kazanmasına neden oldu. Siyasi kriz ve ekonomik çalkantı, uzun vadeli kredi borcu 100 milyar ABD dolarını (bundan sonra dolar) geçen özel sektöre üç gün içinde yaklaşık yüzde 5’lik bir Türk lirası değer kaybı ile okkalı bir darbe vurdu.
Takip eden haftasonunda Hürriyet Gazetesi muhabiri Neşe Karanfil kaynaklı haber, siyasi krizin arkasında Erdoğan ve Davutoğlu arasında Hazine garantilerine dair bir anlaşmazlığın da etkili olduğunu söylüyordu. Spinoff’ları ile birlikte bu haber Hazine garantilerine ilişkin çok sayıda yorumun ardı ardına yapılmasını getirdi. Ancak ilk haberde de benzerlerinde de konunun sağlıklı tartışılmasını olanaksız kılacak kadar çok sayıda hata olduğu için Türkiye’deki Hazine garantileri sorununu kısaca hatırlatmakta fayda bulunuyor. Bunu kısa sorular ve açıklamalarla yapmaya çalışacağım.
1-Hazine garantisi uygulaması 2001 krizinden sonra tarih mi olmuştu? Ne zaman geri geldi?
Hazine garantisine ilişkin düzenlemeler daha önce olduğu gibi 2001 krizi sonrasında da yapıldı ancak kamu borçlanmasının temel çerçevesini oluşturan 4749 sayılı kanun bu konuda yepyeni bir anlayış barındırmıyordu. Hazine bundan önce de geri ödeme garantileri ile özellikle altyapı alanında projelere destekler sunmuştu. 2001 krizi sonrasında bir süre için günümüzdekine benzer miktarda garantiler söz konusu olmasa da (bu nedenle ortadan kalktığı düşünülse de) Hazine geri ödeme garantileri ve yatırım garantileri ile ilgili yasal düzenlemeler mevzuatta varlığını korumaya devam etti, hazine alım garantisi ve talep garantisi düzenlemeleri de. Kısaca hazine garantileri hiçbir zaman tarih olmadı (Hazine karşı garantisi ve hazine ülke garantisi gibi türler ise Hazine 2015 yıllık raporuna göre henüz uygulanmadı).
Aksine (3996 sayılı ve 1994 tarihinde çıkarılan kanunla düzenlenen) yap-işlet-devret modeli çerçevesinde Hazine yatırım garantilerinin verilmesi ile ilgili mevzuatta sınırlı da olsa değişiklikler hem 1990’larda hem de 2000’lerde yapıldı. Ancak yatırım garantileri ile ilgili esas kapsam genişlemesi 2010’dan sonra ve kamu-özel işbirliklerinde yurtdışından sağlanan finansmanın üstlenmesi bağlamında gerçekleşti (Hazine 2009’dan sonra çeşitli sektörlerde kredi garantisi vermeye başlamıştı). Borç üstleniminin çerçevesi 2013’te 6428 sayılı kanundaki 13. Madde (Hem 4749 hem de 3996’yı etkileyen düzenleme) ile genişledi. Borç üstleniminin getirdiği bu yasal değişikliğe ilişkin yönetmelik 19 Nisan 2014’te çıktı.
2-Hazine yatırım garantisinin kapsamı son yıllarda ne ölçüde genişlemiş oldu?
Kamu yararına aykırılık gerekçesiyle yönetmeliğe dava açan Türk Tabipleri Birliği’nin dava dilekçesinde belirttiği üzere 2014 tarihli yönetmelikte tek bir projede üstlenilecek azami miktar belirtilmemişti. Ayrıca 2014 yönetmeliğinde kamu-özel işbirliği altında, şirketin gireceği türev sözleşmelerin riskinin de üstlenileceği belirtildi. Bu değişiklikler miktarın önemli ölçüde artabileceğini ima etmekteydi. 2014 yönetmeliğinde yap-işlet-devret modelinde asgari yatırım tutarı için 1 milyar TL, yap-kirala-devret modelinde ise asgari yatırım tutarı için 500 milyon TL koşulu getirildi. Ancak ilgili yönetmelikte ayrıca yıllık taahhüt limiti öngörüldü. Her yıl bütçede belirlenen bu limitle borç üstleniminin belirsiz miktarı sınırlandı.
Kısaca Hazine yatırım garantisinin kapsamı bir ölçüde genişledi, ihtiyaç halinde çok büyük bir genişleme, ilgili yıl bütçe kanunundaki üst limitin artırılmasıyla mümkün hale geldi. Ancak aynı dönemde talep garantisi aracılığıyla Hazine’ye daha fazla örtük yükümlülük bindirilmeye de başlandı.
3-Hazine risk portföyüne bu değişiklikler etkide bulundu mu?
Söz konusu değişiklikler ve yönelim, resmi verilerde henüz sınırlı etki yaratmış görünmektedir. Kamudan kaçırılan sözleşmelerle gerçekleşen örtük borç üstleniminin ise çok büyük etkisi bulunduğu tahmin ediliyor.
Hazine’nin Nisan 2016 tarihli borç yönetim raporuna göre Hazine garantili dış borç stoku 2014’te 400 miyon dolar kadar, 2015’te de 30 milyon dolar civarında artmış ve 11,2 milyar dolara çıkmıştır. 2012-2015 arasında gerçekleşen borç üstlenim anlaşmalarının kredi tutarı 8,6 milyar dolardır. Bir kamu iktisadi kuruluşunun yap-işlet-devret projesinde bu tarz bir borç üstlenim mekanizmasının işlemesi yasal olarak henüz mümkün değildir. Sadece genel bütçe kapsamındaki veya özel bütçeli idarelerin projelerinde borç üstlenim mekanizması işletilebildiği için de rakam artışı sınırlanmış görünmektedir.
Fakat ve kocaman bir fakat burada devreye girmektedir. Söz konusu sınırlanmış rakam “açık koşullu yükümlülük” rakamıdır. Hazine “kamuyu yükümlü kılan herhangi bir belge bulunmamasına rağmen kamunun sosyal, politik ve ekonomik sorumluluklarından kaynaklanan bir yükümlülük olarak ortaya çıkması halinde ise ‘örtük koşullu yükümlülük’” (2015 Kamu Borç Yönetimi Raporu, s.36) altına girecektir. Ayrıca yap-işlet-devret modeli çerçevesinde şehir hastanelerinde hasta sayısı ve köprü ve otoyollarda araç sayısı üzerinden verilen taahhütlerin getirdiği (hiçbir veride görünür olmayan) koşullu yükümlülük miktarının çok yüksek olduğu tahmin edilmektedir. İzmir milletvekili Aytun Çıray’ın telaffuz ettiği rakam 90 milyar dolar, Çiğdem Toker’in Cumhuriyet gazetesinde verdiği rakamsa 100 milyar dolardır. Rakamı karşılaştırmak ve hatırlatmak gerekirse 2001 krizi sonrası bütün banka kurtarma operasyonunun maliyeti 47 milyar dolardı!
4-Davutoğlu Hazine garantilerindeki koşullu yükümlülüğün oranının indirilmesini istedi mi?
Tartışmalarda ismi geçen ve Cumhurbaşkanı ve bazı üst düzey kadroları uyardığı söylenen siyasi şahıslardan Davutoğlu, Babacan ve Şimşek’in imzaları kötü şöhret sahibi 2014 yönetmeliğinde bulunmaktadır. Önceki hükumetlerde gelişen talep garantisi ve koşullu yükümlülük artışlarında sırasıyla zamanın Dışişleri Bakanı, Başbakan Yardımcısı ve Maliye Bakanı konumlarını üstlenmiş kişilerin birden akıllarının başlarına gelmesi pek olası değildir. Ancak uzunca bir süredir IMF’nin 4. Madde kapsamındaki raporlarında Türkiye’de koşullu yükümlülüklerle ilgili verilerin yayımlanmaması ve risk envanterinin düzgün tutulmaması nedeniyle uyarılar bulunmaktadır. Pozisyonları gereği bu bilgiye en duyarlı konumda yer almış ve yer almakta olan kişilerin bu uyarıyı diğer iktidar partisi milletvekillerinden ya da bakanlarından daha fazla ciddiye almış olması mümkündür.
Ancak talep garantilerinin getirebileceği yük ve koşullu yükümlülüklerin tam miktarı bilinmediği gibi böyle bir iktidar partisi içi kavga ya da hükumet-Cumhurbaşkanı tartışması olup olmadığına dair somut bir veri de yoktur.
5-AKP bu garantilerle neyi hedeflemektedir, bu yükümlülükler nedeniyle bir kriz ihtimali söz konusu mudur?
AKP hükumetleri uluslararası kreditörlere ve yatırımcılara bu mekanizmayla güvence vermektedir. Eğer işler yolunda gitmez de projeler yarım kalırsa projeleri o tarihe kadar sürdüren şirketlerin borçları üstlenilecektir. Ya da şehir hastanelerinde ve otoyollarda beklenen talep gerçekleşmezse devlet aradaki farkı kapatacaktır. Bu güvence sayesinde Türkiye’ye kredi aktarımında sorun yaşanmaması ve yatırım projelerinin hızla tamamlanması hedeflenmektedir. Ancak bizzat bu üstlenim mekanizması yüksek bir yükümlülük birikimi yaratmıştır. Türkiye’nin toplam kamu borç stokunun (gazetelerde ve milletvekilleri tarafından dillendirilen rakam doğruysa) % 40’ına varan yükümlülük birikimi, bu yükümlülüklerin bir kısmı bile üstlenilse borçlanma faizini yukarı çıkartacak, yıllar boyu süren bir cenderenin bütçeye dayatılması söz konusu olacaktır.
Toparlarsak: Özel sektöre servet aktarımının bir başka yolu olan bu tarz üstlenimler aslında toplumun geleceğinin esir alınmasıdır. Hazine Müsteşarlığı’nın koşullu yükümlülük miktarı ile ilgili hesaplamaları (IMF’ye değil) kamuya acilen açıklanmalıdır. 2002 sonrasında muazzam artış sergileyen bireysel borçlanmanın yanı sıra resmi istatistiklerde görünmeyen yükümlülükleri de dikkate almak gereklidir. 2010 ve sonrasında çatılan, derinleştirilen bu üstlenim mekanizması sonlandırılmazsa dört başı mamur bir borç krizi, iktidar blokunun orta vadedeki bir sorunu ya da AKP sonrası bir iktidarın ilk sorunu olabilir.
